7月21日,，在國家稅務(wù)總局福州市臺江區(qū)稅務(wù)局辦稅服務(wù)廳，工作人員受理企業(yè)提交的納稅信用修復(fù)申請,。新華社發(fā)

為加快旅游領(lǐng)域信用體系建設(shè),，《山西省旅游市場黑名單管理工作細(xì)則（試行）》今年8月實(shí)施。圖為8月10日,，游客在山西黃河壺口瀑布景區(qū)欣賞壯美景色,。新華社發(fā)

誠信“紅黑名單”、信用分,、聯(lián)合獎懲等信用工具已日益在我們的生活中產(chǎn)生作用,，人人都將擁有信用檔案的圖景逐漸成為現(xiàn)實(shí)。但同時,，我們對社會信用又所知甚少,。

作為市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，信用系統(tǒng)最初主要應(yīng)用于金融領(lǐng)域,，用來衡量個人或者企業(yè),、組織是否能夠遵守承諾、及時還款,，也就是我們最為熟悉的“征信”,。我國征信體系從2006年設(shè)立央行征信中心起步，已走過了14年歷程,。

但信用的意義不局限于金融領(lǐng)域,。信用體系為處理復(fù)雜且充滿風(fēng)險的社會關(guān)系提供了重要參考。在我國社會信用體系建設(shè)中,，“信用”的外延與內(nèi)涵都在擴(kuò)大,，超出了國際通用的金融范疇。

對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與法律創(chuàng)新研究中心執(zhí)行主任張欣認(rèn)為,，社會信用雖然包含了“信用”二字,，但更重要的是其前置詞“社會”二字——這表明信用已經(jīng)不再局限于商業(yè)和金融領(lǐng)域，而是逐步擴(kuò)展到社會治理領(lǐng)域,。在我國現(xiàn)代化與城市化進(jìn)程高速發(fā)展的大背景下,，社會結(jié)構(gòu)從“熟人社會”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳吧松鐣保L期以來信用治理結(jié)構(gòu)有所滯后,，社會信用體系建設(shè)正是對這一現(xiàn)實(shí)背景的制度回應(yīng),。

黨的十八大報告將社會信用體系明確為政務(wù)誠信,、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信四個部分,。2014年,，《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》發(fā)布，一系列信用獎懲措施在此基礎(chǔ)上展開：2014年3月,，中央文明辦,、最高人民法院等八部委聯(lián)合簽署《“構(gòu)建誠信、懲戒失信”合作備忘錄》,；2016年9月,，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督,、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》,，要求建立健全跨部門協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建“一處失信,、處處受限”的信用監(jiān)督,、警示和懲戒體系……

在各地探索推動下，社會信用體系建設(shè)不斷結(jié)出碩果,，誠信社會建設(shè)加快推進(jìn),。然而，個別地方推出的信用懲戒措施卻呈現(xiàn)出層層加碼的趨勢,，引發(fā)諸多爭議,。

信用懲戒應(yīng)保持謙抑性

案例

蘇州高新區(qū)某企業(yè)法人代表小華爸爸（化名），因在蘇州市區(qū)投資設(shè)立企業(yè)和累計(jì)繳納稅款,，可以得到至少30分加分,。按照蘇州市流動人口隨遷子女積分入學(xué)相關(guān)政策，小華可以獲得入學(xué)資格,。

2016年3月,，當(dāng)小華爸爸到街道便民服務(wù)中心遞交材料時，卻被告知因其公司沒有按時報送年報,，被工商部門列入“經(jīng)營異常名錄”,，無法獲得相應(yīng)加分。最終小華爸爸補(bǔ)報年報后,，才得到兒子入學(xué)名額,。

上述案例并非孤例。多地出臺的相關(guān)信用懲戒舉措,，將失信的評判范圍廣泛應(yīng)用于交通違章,、上訪、食品藥品,、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域,。信用懲戒措施從日常監(jiān)管,、市場準(zhǔn)入到投融資、從業(yè),、考核,、消費(fèi)，涉及聲譽(yù),、資格乃至人身自由,。

比如，2019年3月杭州地鐵規(guī)定,，逃票三次納入個人信用信息檔案,。同年，北京地鐵“禁食令”正式生效,。除嬰兒、病人外,，在列車車廂內(nèi)進(jìn)食將被記入個人信用不良信息,。部分地方政府還將未盡贍養(yǎng)義務(wù)、頻繁跳槽等納入個人征信,。

在張欣看來,，我國社會信用體系的設(shè)計(jì)邏輯是希望建構(gòu)一種橫跨法治領(lǐng)域與德治領(lǐng)域的綜合性信用治理體系。

“將違反法律的行為列為失信行為,，主要是為了加強(qiáng)執(zhí)法的威懾性,。比如，有的企業(yè)違反了環(huán)境保護(hù)法,，受到行政處罰,，有可能在繳納罰款之后繼續(xù)制造污染。但如果被列入失信名單,，就會導(dǎo)致企業(yè)無法在銀行貸款,，進(jìn)而避免排污?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授沈巋說,，一些領(lǐng)域違法現(xiàn)象較多且屢禁不止，執(zhí)法成本較高,。通過各部門的聯(lián)合懲戒,，確實(shí)在一定程度上能夠改善法律實(shí)施效果，減少違法現(xiàn)象的發(fā)生,。

“但不能為了提高法律實(shí)施的效率而忽略泛化失信和失信懲戒帶來的不利后果,。”沈巋指出,，從前文所述的案例中也可以看出,，一些地方政策不僅將違法與失信劃等號,，還將公德與之掛鉤。但在依法行政前提下,，目前的部分失信懲戒措施已經(jīng)偏離了法治的航道,，“這是很危險的”。

沈巋認(rèn)為,，應(yīng)遵循信用懲戒謙抑性原則,，從法定性、關(guān)聯(lián)性,、合比例性以及程序性上對失信懲戒,，尤其是聯(lián)合懲戒進(jìn)行法治控制，“‘一處失信,，處處受限’作為一個口號非常形象,，但是不能把它當(dāng)作一種法律原則來用。否則,，會導(dǎo)致對合法權(quán)益的保障不足”,。

北京師范大學(xué)法學(xué)院數(shù)字經(jīng)濟(jì)與法律研究中心主任汪慶華注意到，實(shí)踐中,，一些規(guī)范性文件將個人的違法行為界定成失信,，并將違法行為列為失信懲戒對象，帶來了對當(dāng)事人行為的雙重乃至多種懲罰,，和行政法上的一事不再罰原則容易產(chǎn)生沖突,，而懲戒的后果往往會限制公民的基本權(quán)利。

中國人民銀行數(shù)字貨幣研究所所長穆長春此前在接受采訪時也認(rèn)為,，信用不是“超級警察”,，也不是為了評選道德楷模；信用系統(tǒng)直接影響社會大眾的隱私保護(hù),、信貸公平性等公共利益,，應(yīng)該本著“最少、必要”原則進(jìn)行信息采集,、保存和加工,。

與失信懲戒一體兩面的是，多個城市推出了各具特色的“信用分”,。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),，目前全國范圍內(nèi)已有約20個城市推出了市民信用評價產(chǎn)品，如蘇州的“桂花分”,、宿遷的“西楚分”,、杭州的“錢江分”、威海的“海貝分”,、廈門的“白鷺分”等,。

在這類評分機(jī)制下,，分?jǐn)?shù)高的人群能夠獲得政策優(yōu)惠、教育,、就業(yè),、社會保障等多方面的便利。這容易被質(zhì)疑是根據(jù)信用分?jǐn)?shù)將人分為“三六九等”,，將使本該平等享受的公共服務(wù)受到限制,。多位專家提醒，這容易成為一種新的尋租方式,。評分如何設(shè)計(jì),、如何做到公平、如何嚴(yán)格程序,，應(yīng)加以具體規(guī)范,，將自由操作空間壓縮到最低。

信用不該是個“筐”,，應(yīng)用邊界亟待劃定

案例

2013年5月,，江蘇省政府辦公廳發(fā)布《江蘇省自然人失信懲戒辦法（試行）》。該辦法第20條對較重失信行為人規(guī)定三年內(nèi)禁止報考公務(wù)員,，第23條對嚴(yán)重失信行為人規(guī)定禁止報考公務(wù)員。

該辦法發(fā)布之際的公務(wù)員法第24條規(guī)定,，不得錄用為公務(wù)員的人員是曾因犯罪受過刑事處罰的,、曾被開除公職的以及有法律規(guī)定不得錄用為公務(wù)員的其他情形的?？梢?，上述辦法超越了公務(wù)員法規(guī)定的情形，違反了公務(wù)員錄用限制的法律保留原則,。

“信用是個筐,，什么都往里裝?！倍x“信用”,、劃定應(yīng)用邊界是當(dāng)前亟待解決的難題。

根據(jù)立法法,，凡設(shè)區(qū)的市都有制定地方性法規(guī)的權(quán)力,，這就導(dǎo)致信用立法存在層級偏低的問題，立法質(zhì)量參差不齊,。學(xué)者普遍認(rèn)為,，重要原因在于缺少專門上位法對信用體系建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

近日,，國家發(fā)改委,、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范公共信用納入范圍,、失信懲戒和信用修復(fù)構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，規(guī)定沒有法律,、法規(guī)或者國務(wù)院決定和命令依據(jù),，任何部門（單位）不得擅自增加或擴(kuò)展設(shè)列嚴(yán)重失信名單的領(lǐng)域。作為行政規(guī)范性文件,，由于法律效力位階較低,，其在實(shí)施后的效果如何還需檢驗(yàn)。

2019年3月,，全國人大常委會工作報告指出,，社會信用方面的立法項(xiàng)目屬于第三類項(xiàng)目，即立法條件尚不完全具備,，需要繼續(xù)研究論證,。

十余年的探索之后，為何立法條件仍然“不完全具備”,？

沈巋認(rèn)為,，要對社會信用體系進(jìn)行規(guī)范難度較大。對于已經(jīng)實(shí)施的失信懲戒,，需要一一甄別究竟哪些是需要納入社會信用制度體系加以規(guī)范的,，哪些是不需要的。其次,，對于社會信用體系的邊界在哪里,，目前還沒有形成共識。

“各地的社會信用實(shí)踐是不一樣的,，這就使得制定一部涉及到一體化,、標(biāo)準(zhǔn)化和個性化平衡問題的綜合性法律變得困難?！睆埿肋M(jìn)一步說明,。

“即便在頂層立法時機(jī)尚不成熟的情況下，也不能一味等待,?！鄙驇h認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照信用懲戒應(yīng)有法律依據(jù),、禁止不當(dāng)關(guān)聯(lián),、保證過罰相當(dāng)?shù)壤砟睿归_對當(dāng)前社會信用體系規(guī)范的清理,。與此同時,，在與社會信用相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)的修訂中，需要對如何規(guī)范失信懲戒、守信激勵問題加以重視,。

行政處罰法修訂草案首次對行政處罰的定義進(jìn)行了規(guī)定,。“嚴(yán)格意義上,，可以把失信懲戒納入行政處罰范疇,，對其進(jìn)行規(guī)范?！鄙驇h說：“在目前大力推行社會信用體系建設(shè)的政策導(dǎo)向下,，更應(yīng)持一種謹(jǐn)慎的態(tài)度?！?br />
建立高效的信用主體法律救濟(jì)途徑

案例

在一起借貸案件中,，武漢光谷激光公司未按期履行生效判決書確定的義務(wù)，一審法院對該公司發(fā)出限制消費(fèi)令,。陳某系武漢光谷激光公司的法定代表人,，被限制高消費(fèi)活動。

陳某不服,，向武漢市中級人民法院申請復(fù)議,，稱大學(xué)畢業(yè)后他應(yīng)聘進(jìn)入武漢光谷激光公司，于2016年8月29日成為公司法定代表人并成為該公司名義股東,。實(shí)際上,，其本人既不是公司股東，也不是公司高管,、負(fù)責(zé)人,，擔(dān)任公司法定代表人及名義股東并非其主觀意愿。

在目前上位法遲遲無法到位,、各地立法質(zhì)量參差不齊的情況下，汪慶華認(rèn)為,，社會信用立法應(yīng)當(dāng)建立異議解決和失信修復(fù)機(jī)制,，賦予信用主體以錯誤修正、瑕疵補(bǔ)足,、司法救濟(jì)等權(quán)利,。

2019年全國兩會期間，江蘇,、廣東等代表團(tuán)也提交了關(guān)于加快信用立法,、推進(jìn)誠信建設(shè)的議案，提出應(yīng)充分保障信用主體的信用權(quán)益,，明確賦予信用主體信息知情權(quán),、信息異議權(quán)、信息修復(fù)權(quán)、信息遺忘權(quán)及復(fù)議訴訟權(quán),。

目前,，一些部委發(fā)布的指導(dǎo)意見和部分地方法規(guī)對當(dāng)事人的法律救濟(jì)渠道進(jìn)行了規(guī)定。如國家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于落實(shí)在一定期限內(nèi)適當(dāng)限制特定嚴(yán)重失信人乘坐火車,、民用航空器有關(guān)工作的通知》中明確,，法人、公民或其他組織對被納入失信被執(zhí)行人名單有異議的,，應(yīng)當(dāng)向執(zhí)行法院提出書面糾正申請,，執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)自收到書面糾正申請之日起十五日內(nèi)審查，理由成立的,，應(yīng)當(dāng)在三個工作日內(nèi)糾正,。

除了錯誤糾正外，另一種情況是信用修復(fù),，即當(dāng)事人列入失信名單后,，一段時間內(nèi)做到了合法合規(guī)，按照規(guī)定可以將其從名單里移除出去,。

這些都是有利于當(dāng)事人的法律救濟(jì)途徑,。值得注意的是，因認(rèn)為自己被列入失信名單有誤而提起訴訟的案件,，至今沒有進(jìn)入公眾視野的勝訴案例,。

“上述案件是比較有代表性的，在眾多類似案件中,，都可以看到當(dāng)事人對被采取限制消費(fèi)措施有異議的均在訴訟中提出了執(zhí)行異議,。但法院認(rèn)為對被執(zhí)行人信用懲戒的行為不屬于人民法院執(zhí)行異議案件的受案范圍，因此對于當(dāng)事人的異議申請都基本以駁回請求處理,?！睆埿勒f。

“救濟(jì)渠道的確存在,，但時效性值得商榷,。如果只有一種救濟(jì)途徑，那么一旦被不當(dāng)懲戒,，維權(quán)所花的時間成本是相當(dāng)高的,。這種情況下，我們應(yīng)當(dāng)建立更有效率的救濟(jì)方式,?！睆埿辣硎尽?br />
推動社會信用體系建設(shè)邁向良法善治

黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào),，完善誠信建設(shè)長效機(jī)制,，健全覆蓋全社會的征信體系,，加強(qiáng)失信懲戒。在一系列政策文件的指導(dǎo)下,，上海,、浙江、江蘇,、湖北等地紛紛出臺社會信用地方性法規(guī),，呈現(xiàn)出以政府為主導(dǎo)、以失信懲戒為特色,、以監(jiān)管治理為功能的社會信用管理格局,。近日，國家發(fā)改委,、人民銀行發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范公共信用信息納入范圍,、失信懲戒和信用修復(fù)構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，旨在進(jìn)一步推動社會信用的規(guī)范化發(fā)展,。社會信用體系建設(shè)是一項(xiàng)龐大工程,，只有規(guī)范化和法治化，才能使建設(shè)中的難點(diǎn)和痛點(diǎn)迎刃而解,，實(shí)現(xiàn)良法善治,。

社會信用體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義和制度痛點(diǎn)

社會信用體系建設(shè)是弘揚(yáng)社會主義核心價值觀、構(gòu)建誠信社會的重要途徑,。誠信是中華民族的傳統(tǒng)美德,，是中華傳統(tǒng)文化的優(yōu)秀基因，也是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容之一,。通過信用體系建設(shè),，能夠在全社會推動樹立正確的誠信觀、構(gòu)建誠信社會,。

社會信用體系建設(shè)是優(yōu)化營商環(huán)境,、營造良好社會生態(tài)、實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的內(nèi)在需要,。隨著市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,，全社會對于信用以及信用工具的需求愈發(fā)強(qiáng)烈，社會信用體系可以為市場提供一種可信賴的“軟環(huán)境”,。

社會信用體系建設(shè)是適應(yīng)新時代市場治理和公共服務(wù)管理的迫切需要。市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是信用經(jīng)濟(jì),，將信用工具與市場管理,、公共服務(wù)、營商環(huán)境建設(shè)深度結(jié)合,，可以讓政府部門更好地了解不同地區(qū),、行業(yè)和企業(yè)的失信和守信情況，抓住失信重點(diǎn)領(lǐng)域，鼓勵信用優(yōu)質(zhì)的守信主體,，有的放矢地合理分配監(jiān)管資源,，提高監(jiān)管效率。

當(dāng)前我國社會信用制度體系已經(jīng)初步建立,，但由于缺乏統(tǒng)一的上位法規(guī)范,，社會信用立法的基本法理和具體規(guī)則都沒有形成共識，整體呈現(xiàn)出“縱橫交錯”“九龍治水”的局面,，導(dǎo)致問題頻現(xiàn),。

橫向來看，包括金融,、稅務(wù),、交通、環(huán)保,、教育等領(lǐng)域在內(nèi)的管理部門大力推進(jìn)社會信用體系建設(shè),，幾乎社會經(jīng)濟(jì)生活相關(guān)的各個行業(yè)都開始出現(xiàn)社會信用規(guī)范；縱向來看,，社會信用規(guī)范的制定主體囊括了從中央到地方政府及其組成部門,。有些地方過于依賴信用工具，出現(xiàn)了濫用和泛化現(xiàn)象,。部分社會信用規(guī)范的創(chuàng)新缺乏審慎思考,，各種地方“土政策”隨意加碼，暴露出信用信息收集和利用失控失序,、失信聯(lián)合懲戒范圍隨意擴(kuò)大,、信用主體權(quán)益保障不到位、一事多罰等問題,。

社會信用體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,，但是同樣需要接受法治精神的形塑，明確制度的邊界和效用,，夯實(shí)合法性基礎(chǔ),，實(shí)現(xiàn)社會信用體系建設(shè)的規(guī)范化和法治化。

社會信用立法應(yīng)科學(xué)布局,、合理規(guī)劃

制定統(tǒng)一的社會信用法是最高形式的立法活動,，有利于增強(qiáng)信用立法的權(quán)威性和體系性，從根本上解決各種亂象,。當(dāng)前,，在該法不能即刻出臺的情況下，基于法治原則的要求,，需要統(tǒng)籌考慮立法資源和立法成本,，按照統(tǒng)籌安排,、循序漸進(jìn)、先易后難,、先急后緩,、各個擊破的思路，根據(jù)立法條件和立法時機(jī)綜合運(yùn)用單獨(dú)立法,、補(bǔ)充立法,、部門立制等多種方式。

社會信用立法需要合理配置立法權(quán)力,。地方立法在社會信用立法中表現(xiàn)出較高的積極性和創(chuàng)造性,，但也存在立法標(biāo)準(zhǔn)不同、立法質(zhì)量參差等問題,。社會信用立法權(quán)力的配置需要統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)的差異性,、不同行業(yè)的特殊性、地方創(chuàng)制的積極性等因素,，對于涉及社會信用的基本概念,、重要制度、核心規(guī)則以及法律保留事項(xiàng)等內(nèi)容,，仍然需要通過中央立法守住“底線”,；對于其他部分可以結(jié)合具體事項(xiàng)，或是通過國務(wù)院決定和命令進(jìn)行授權(quán),，或是將創(chuàng)新空間留給地方立法,，放開“上線”。

社會信用立法需要協(xié)調(diào)與其他法律之間的關(guān)系,。第一,，處理好與行政處罰法之間的關(guān)系。行政處罰法修訂草案已將不得申請行政許可,、限制從業(yè),、通報批評三種常見的失信懲戒措施納入該法。未來,，其他失信懲戒措施究竟是在社會信用法中進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范,，還是參照適用行政處罰法的原則和精神，都需要在法律制度之間形成協(xié)調(diào)與配合,。第二,，處理好與個人信息保護(hù)法之間的關(guān)系。民法典明確保護(hù)自然人的個人信息,，對于自然人信用信息的收集,、披露、使用,、管理等都需要與民法典以及未來個人信息保護(hù)法相銜接,，保護(hù)相對人的知情權(quán)、異議權(quán),、更正權(quán),、復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)等權(quán)利。

社會信用立法需要確立以人民為中心的價值理念

黨的十八大提出加強(qiáng)政務(wù)誠信,、商務(wù)誠信,、社會誠信和司法公信建設(shè)。因此,，社會信用體系建設(shè)既要面向社會市場構(gòu)建商務(wù)誠信和社會誠信,，又要面向公權(quán)力構(gòu)建政務(wù)誠信和司法公信，兩者需要并重推進(jìn),。社會信用立法的功能定位呈現(xiàn)為管理法,、促進(jìn)法、保障法三位一體,，通過社會信用體系實(shí)現(xiàn)社會治理,，促進(jìn)社會信用工具的合理應(yīng)用，保障相對人的合法權(quán)益,。

法治建設(shè)必須堅(jiān)持為了人民,、依靠人民、造福人民,、保護(hù)人民,。社會信用體系建設(shè)的內(nèi)在動力源于人民，需要重視立法過程中的公眾參與,，將社會信用體系建設(shè)納入全民守法的法治建設(shè)基礎(chǔ)工程之中,，避免社會信用立法出現(xiàn)“拍腦袋”式立法，推動制度構(gòu)建與社會形成良性的促進(jìn)與互動,，提高社會公眾參與社會信用法治建設(shè)的積極性,。

社會信用立法需要堅(jiān)定法治理念

社會信用應(yīng)當(dāng)避免成為一種功能主義的工具抓手，謹(jǐn)防利用信用懲戒“一處違法,、處處受限”所帶來的高效和便捷,，“哪里需要往哪里搬”。社會信用體系建設(shè)不能停留于形式合法,，需要回歸實(shí)質(zhì)合法的基本要求,，遵循法律保留、法律優(yōu)先,、一事不再罰,、正當(dāng)程序等基本法治原則。

立法過程中,，應(yīng)著重關(guān)注失信,、信用信息,、信用黑名單、信用獎勵,、信用懲戒等基本法律概念的辨析,，對信用的產(chǎn)生、記錄,、申訴異議,、移除、刪除,、救濟(jì)等環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程的制度考量,。確立社會信用信息歸集、公示及退出的基本法律制度,、信息主體的權(quán)益保護(hù)制度,、信用黑名單進(jìn)出制度、信用的激勵和失信懲戒機(jī)制,、信用服務(wù)行業(yè)發(fā)展促進(jìn)制度等重要制度,。

吹瓶機(jī)丨塑料吹瓶機(jī)丨PET吹瓶機(jī)?